La pianificazione paesaggistica ha una funzione regolatrice e programmatoria (1a parte).

Il principio di pianificazione ha avuto espresso riconoscimento sin dalla legge 1497/1939. 

La legge sulle bellezze naturali prevedeva, infatti, che per le cd. bellezze d’insieme si potesse procedere alla adozione di un piano territoriale paesistico al fine di impedire che le località interessate fossero utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica. 

Al piano, non casualmente definito all’epoca piano regolatore, non era estranea in linea di principio la funzione regolatrice e programmatoria caratteristica dei piani territoriali.

La pianificazione paesaggistica.

I limiti della impostazione originaria furono corretti attraverso la norma contenuta nell’articolo 1-bis, legge 431/1985, che ha imposto alle Regioni di sottoporre a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il territorio su cui ricadono i beni vincolati ex lege mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali. 

La legge del 1985 ha attribuito ai detti piani dei contenuti ed un valore sovraordinato rispetto agli strumenti urbanistici comunali e ciò al fine di offrire adeguata tutela ai valori paesistici presenti sul territorio, in modo tale da proteggerli e sottrarli ai processi di trasformazione governati in forme non troppo accorte e dai pericoli di degrado ambientale che potevano essere determinati da in interventi indiscriminati sui beni vincolati.

La riforma del 1985, confermata dall’articolo 149 del Codice, ha rafforzato l’esigenza di superare la concezione meramente conservativa e monumentale della tutela, inserendo la disciplina paesaggistica all’interno dei processi sociali ed economici.

Quanto al piano paesistico, il mantenimento della dizione della legge del 1939 non ha significato la riproposizione del vecchio schema. Come già chiarito dall’articolo 149, comma 1, del Codice, i due tipi di piano hanno le medesime finalità ambientali.

Nel Codice emergono, del resto, le novità più radicali nel sistema della pianificazione.

L’odierna impostazione data al Codice sembra seguire le linee guida già prefigurate dai testi normativi successivi al recepimento della Convenzione europea sul paesaggio in Italia. In questa ottica viene introdotto un sistema che si propone di restituire alla pianificazione quella funzione centrale, che già il richiamato articolo 1-bis della legge Galasso in qualche modo prefigurava, e che invece sinora è stata rivestita dal sistema vincolistico.

Il Codice ha voluto riempire di contenuti regolativi minimi obbligatori i piani paesistici, in modo da renderli strumenti di effettivo governo dello sviluppo sostenibile delle aree paesaggisticamente rilevanti. 

La pianificazione paesaggistica.

La pianificazione paesaggistica diviene il passaggio obbligatorio essenziale per la conservazione, la pianificazione e la gestione del paesaggio, con estensione di essa a tutto il territorio regionale, con la previsione di diverse graduazioni di tutela in relazione alla ricognizione dei valori paesaggistici e alla conseguente assegnazione di obiettivi di qualità paesistica, nonché di interventi di recupero nelle aree degradate, in obbedienza alle indicazioni emerse dalla Convenzione europea del paesaggio. 

Questi obiettivi comportano che la tutela del paesaggio non sia ristretta a mere finalità di conservazione e salvaguardia, ma si estenda alla regolazione di ogni intervento umano destinato ad incidere sul paesaggio. 

In tale ottica, lo strumento principale con cui ogni intervento viene correttamente orientato rispetto ai profili paesaggistici è la pianificazione, che costituisce una strumento diretto, con cui, coscientemente, si prescrivono le modalità attraverso le quali devono avvenire determinate modificazione del paesaggio.

Il piano paesaggistico costituisce un piano territoriale.

Il piano paesaggistico costituisce un piano territoriale, i cui effetti non sono solo quelli caratteristici di un piano di direttive, ma anche quelli di un piano di prescrizioni immediatamente vincolanti per i soggetti privati. 

Per quanto attiene alle funzioni che può avere il piano paesaggistico ed all’estensione del suo contenuto, una recente ed autorevole giurisprudenza amministrativa ha chiarito che «il piano paesistico, non può che prendere atto di tutti i vincoli preesistenti o successivamente imposti, recependo le relative norme d’uso, di conservazione e ripristino, avendo la funzione di delineare gli ambiti in cui suddividere tutto il territorio regionale, e di definire prescrizioni e previsioni dirette alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici solo ove non già contenute negli atti di individuazione dei singoli beni soggetti a tutela del territorio».

La legislazione regionale, al di là della tipologia pianificatoria adottata, ha ampliato l’ambito di incidenza della disciplina oltre i confini ambientali. Con la conseguenza che i contenuti e le finalità di conservazione e valorizzazione hanno finito per caratterizzare ogni atto di pianificazione urbanistica. 

Tali aspetti sono stati richiamati dalla Corte Costituzionale, secondo cui il piano paesistico opererebbe con le tecniche e gli effetti propri dei piani urbanistici, ancorché risulti principalmente preordinato alla protezione dei valori estetico-culturali. 

Con la conseguenza che, da un lato, esso può estendersi ad aree non interessate dalla tutela del paesaggio, dall’altro, oltre a possedere l’efficacia propria del piano territoriale di coordinamento urbanistico, come tale destinato a orientare mediante direttive l’azione degli enti titolari di competenze urbanistiche, esprime, altresì, «una immediata operatività vincolante per i soggetti privati».

Il Codice ha innovato profondamente la disciplina. 

I principi fondamentali della materia sono contenuti negli articoli 135 e 143, secondo cui il piano paesaggistico, diversamente dal passato allorché la sua adozione era obbligatoria unicamente per i beni vincolati ex legge, può arrivare comprendere gran parte del territorio regionale e definire le trasformazioni compatibili, le azioni di recupero e di riqualificazione delle aree e gli interventi di valorizzazione. 

Alla stregua delle caratteristiche delle aree e del livello di integrità ambientale, il piano può suddividere il territorio regionale in ambiti omogenei, secondo una gradazione che comprende non solo le aree di elevato pregio paesaggistico, ma anche quelle compromesse o degradate, la cui reintegrazione può determinare la realizzazione di nuovi valori paesaggistici. 

Il piano attribuisce a ciascun ambito, secondo il valore paesaggistico riconosciuto nell’area, obiettivi di qualità paesaggistica con riguardo alla conservazione ambientale, alla previsione dello sviluppo urbanistico ed edilizio compatibile e alle attività di recupero e riqualificazione delle aree compromesse o degradate.